如果说清廷的军事组织在危机中如此满足不了需求，那么其民政也比军事强不了丝毫。因为它的组建也是遵循将权力分散到许多人手中的原则，而非让权力集中在少数人手中。
在首都，有两大机关分掌管理的职责。在明朝居于百官之首的内阁，如今在两者中居于次位，转换成了朝廷的档案馆，其中有4名大学士——2满2汉，两名协办大学士——1满1汉，以及10名学士。其职责是获取全中国所有事件的信息，使国家首脑可以通过它接触下面的管理层。26
内阁之上的机关是军机处。起初它只是军事委员会，后来发展成为皇帝私人的枢密院，凌驾于内阁之上。27每天早晨4点到6点之间，军机处开会处理国务，其成员通常包括5位部长，他们是若干执行部门的尚书。内阁只是沟通的工具，而这个机构才是皇帝之下的最高当局。
和以前各个朝代一样，执行部门包括6部，每部都有2名尚书和6名侍郎，一半满人一半汉人。此外，户部、兵部与刑部还有督察官员。这6部分别为：（1）吏部，下设4司，领导帝国的文职官员；（2）户部，下设14司，控制各地行政与税收；（3）礼部，下设4司，附设乐局；（4）兵部，下设4司，领导军务，直到19世纪末为止，经营水军及驿传服务；（5）刑部，与都察院和大理寺合作，审核各省的裁判结果；（6）工部，下设4司，总管全国的公共设施。28
上面的名单还要添加两个特殊的部门。其一是为了处理中国与蒙古的关系，叫做蒙古衙门（崇德三年六月改称理藩院。——译注）。在专门组建外交部之前，它除了处理蒙古、西藏、新疆与境外朝贡国的事务以外，还处理中国与俄国的关系。29
其二便是都察院，它与刑部和大理寺合作，审核刑事案件，受理上诉。但它更重要的职能是其作为监察委员会的工作，御史们严密监视首都和各省官员们的品行。它向皇帝建议对被弹劾者应予何种处罚，指名道姓要将效率低下的官员及腐败官员降级甚至革职。30革除弊端的建议也是由这个部门提出。
直到与英法联军的战争结束之后，清廷才感到了建立专门外交机构的必要。他们那时被迫打开国门，开展对外交往，于是组建了一个特别委员会，而不是一个部门。这个机构名叫总理衙门。其成员起初有10位，都是各部的尚书或侍郎，包括军机处的多数大臣。因此，在某种程度上，可以视之为一个首脑人物的委员会。常务工作由一个秘书班子来执行，他们起初是从军机处借来的。在这个外交委员会之下，直隶与金陵的总督被指派为通商大臣。31
于是中央政府的情况是，并非所有部门都由同一个首脑来掌管，而是六部、内阁与军机处各有一个牵头的委员会。实际的权力完全有可能是由少数人在行使，但至少在理论上它是广为分散的。总体而言，这架笨重的机器似乎运转得非常顺利。
在省一级政府内，满人在采用其先人的规划时似乎做了修改。这个异族王朝的伟大统治者们避免了蒙古人在企图实行直接统治时所犯的错误，他们与汉人一起工作，并通过汉人来进行统治。明代的15个行省增加到了18个，从陕西划出了一个甘肃，把江南划分为江苏与安徽，将湖广划分为湖北与湖南，但这些省份从前的联系还是在某种程度上保留下来了，由一省划分而成的两个省份，还是由同一个总督来领导。东北也被划分为3个部分，在我们考察的那个时期，这3个地区都是军事基地。奉天是率先编入一个常规省份的地区，直到1876年为止，它没有接受这个新的政府。
中国内地的18个行省，由8位总督和16位巡抚分别管辖。8位总督的辖区分别是：1、直隶；2、两江，包括江苏、江西与安徽，“两江”之名起于江南尚未划分之时；3、两广，即广东与广西；4、湖广，即湖北与湖南；5、四川；6、闽浙，即福建与浙江；7、陕甘，包括陕西与甘肃；8、云贵，即云南省与贵州省。直隶与四川由总督直接治理，而山东、山西与河南由巡抚管辖，不与总督合作。
总督自动拥有兵部尚书和都察院副都御使的荣誉职衔。该省最高的文官当局都从属于他，他还对军队具有特殊的权力。在鸦片战争之前与外国人斗争的时期，总督有时会被名为钦差大臣的官员压过一头，此官在该省范围内没有行政权，但他在特定的事项中代表皇帝，级别高于总督。有时总督也会另外得到钦差大臣的职衔，这在太平天国运动期间是经常发生的事情，这个职衔可以加强总督的权势。
一省的公务由两个班子分别执行，一个是民政班底，另一个是军事班底。他们为大批候补官员提供职位。这些候补官员已经通过了常规的任职资格认定，其中许多人已经交付了提名费，并且已经得到了候补知县、知府或道员的级别，被指派到他们应该效力的省份，并且上了等待实际任命的候补名单。但是，其中有些人不得不等候数月或数年，仍然未能上岗，总督、巡抚甚至级别更低的官员，会从这些候补官员中招聘他们的秘书长。总督主要负责指导民政，而一名特殊的秘书则会负责官署的纯军事职能。32
总督的下一级官员就是巡抚。他自动在北京拥有兵部侍郎的荣誉职衔，并有都察院的相应职衔。他的实际职责很难区分于总督的职责。当他们在同一个省份内同时存在时，他们并非明显以上下级关系相处，而更像资历深浅不同的拍档。和总督一样，巡抚也手握生杀大权，也要审核刑事案件。他还负有监督下级行为之责。下级官吏与京城的所有沟通必须通过巡抚，他有与总督一起或单独给皇帝上奏的权利。33
如上所述，在某些省份内，会有一名军官，即鞑靼将军，与督抚同居高位。如果他与巡抚、总督同在，那么这3个人就形成了特别的省议会，研讨与全省管理相关的事件，他们还可以将下级官吏召来会商。34
在这些最高级别的官员之下，还有3位——有时是4位省级官员驻节于省会城市。他们分别是财政官（布政使）、法官（按察使）、粮道和盐道。
在这些官员当中，布政使的级别相当于副巡抚，通常在巡抚临时出缺时接掌巡抚官印。在明朝的前期，布政使是民政巡抚，35但如今他的职能全部是财政方面的。
按察使行使该省的主要司法功能，审核县级法庭的判决。有关文官的任免事宜，要跟布政使与按察使协商。但他们为向皇帝上折奏事的权力所限，致使总督和巡抚通常包揽了所有任免的决定权，只是走一走过场，征得这两名下级的同意。有关日常公务，他们向督抚提出建议。可以说，这4个人组成了省级行政议会，把所有的行政、司法、审判和评议权全部抓在手中。事实上，他们就构成了所谓的“政府”。36
所有的省份都有盐道，因为盐税的运作是无所不在的。他的职责不是地方性的，而是财政性的。37
在12个省份里，都有一名粮道负责征收粮食税，并将之交给北京。在其余省份，粮道的职责隶属于布政使。
另一位重要的省级官员就是学政，通常由级别很高的人担任。他总抓该省的教育事务和考试，在北京派来的特殊考官协助下，在省会城市举行乡试。
总的来说，我们同意帕克的看法：每个省都是一个完整的领地，“完全不依赖其他省份，只有那些穷省会向富省催讨中央政府‘指拨给他们’的款子。每个省都有自己的陆军、水师、征税系统及其社会习俗。只有在涉及盐的贸易和水师的时候，双方才会在朝廷某种程度的控制下做出让步。在其他几乎所有的事务中，督抚之间都会彼此‘推诿’；不同的省份偶尔也会对某个特殊问题共同产生兴趣，在如此‘推诿’达到事先的理解之后，会一起向皇帝或各部报告。”到了19世纪末，由于险恶的外交关系和发展水师的需要，才比太平天国运动期间有了较多的统一。
当官员们拥有如此大的独立性时，他们仍然受到两方面的制约。一方面，中央政府派来的人在各省悄悄地监视着高级官吏，而他们同样派人到县城里监视低级官吏。另一方面，京城与大城市里的绅士们，在乡村地区各种民间组织的协助下，防止官吏们横行霸道，侵犯民众约定俗成的权利。知县或知县以上级别的官员，不允许在他出生的省份任职。这个规矩可以防止官民的利益得到巩固，却让皇室受损。它在某种程度上达到了目的，但同时又给文官政府带来了和军事组织相同的弱点，即涣散与无能。在我们考察的大动乱时期，它有效地妨碍了国家资源集中于支持战场上的军队。
在一个省内，也存在各省之间所有的分权现象。一个省可以分为6个层次，其中之一是财政性的，其余则是地域性的：（1）道，主要是财政性的；（2）府；（3）直隶厅或厅；（4）直隶州；（5）府辖州；（6）府辖县或直隶州辖县。下面的图表标明了它们之间的关系。
省级官员
道 ｜
———————————————————————————————————————
府 ｜ 直隶州
———————————— 直隶厅或厅 ｜
｜ ｜ ｜
州 县 县
道的首席长官一般称为“道台”，正式的称呼是“道员”。他对两个或两个以上的府略有控制权，在其辖区内具有很大的军事权威（因此又称“兵备道”）。如果他主管一个门户港口，那么海关的管理权通常就会握在他的手中，在这时他又叫做“海关监督”。他的级别通常与外国领事相当，如果该地没有专门的外交机构存在，那么在依据条约对外开放的港口城市，道台就是对外事务的总监，重大问题则上报巡抚或总督审批。
府的首脑叫做“知府”。他的职责没有明确界定，但他有权进行司法审核。他是一名监管者，也是上对省级官吏下对州县官员的中层沟通者，这也许就是对他最合适的描述。
厅的管理者是“同知”。这个官名也用于称呼知府的下属，若干特殊官吏也有这个头衔。其中某些人握有兵权，其他人负责水上交通，还有一些人则被派往有土著部落居住的县份执政。此外还有税警（监掣同知）和警务同知（通判）。38和厅同级的有直隶州；但普通州实际上与县同级，只是名称不同而已。
州和县的首脑是直接由北京任命的最低级官职，他们实际主宰与普通民众有关的事务，并直接与他们接触。他们是朝廷和地方政府的核心——最低级的朝廷官员，百姓的“父母官”。帕克教授清楚地总结了他们的职能，针对知县如此写道：“他首先是林林总总大小刑事或民事案件的裁判官，又是典狱长，验尸官，警长，市长，首席公证员，民事督察，税务官，注册主任，皇家代表，首席执行官，求神拜佛的代理人；总而言之，就是人们对他的那个称呼：‘父母官’。”39
这里我们无法讲述他用以保住官位的种种手段。购买是最常见的手法之一。曾国藩在他的一封信函中谈到一位朋友，他用7000串钱买了知县的官位，又用大约8000串钱买了知州的官位。40从理论上说，他是根据考试成绩任官的。在执行五花八门的公务时，他的身边有4类下属，分别负责一般管理事务，秘书事务，监察和财政，以及维护治安。这些人下面又有鹰犬，即衙役，他们会将灾难带到落入他们手中的所有人等的生活中。
一个县的主要收入来源是知县能够从税收与司法管理中榨取的利润。此外还有一些巧取豪夺之道，来源于“侦讯（盲目），发放执照，特许，绅士送礼，土地转让，邮政，官粮仓储，供给，等等”。41
虽然知县如此掌管着地方政府，但实际的权力绝大部分都掌握在民众自己手中，或者更准确地说，掌握在地方绅士手中。乡间的警务处在“团总”或“练总”的照管之下。村庄的和平稳定主要由“地保”或“保正”来掌控。地保与团总都不是官员，只代表百姓，但他们对地方政府而言是举足轻重的人物。他们尽量不让案子闹到正式的官员那里，努力在“庭外”解决涉及侵害、财产纠纷、离婚和其他能够接受调停的问题。事关其他村庄的头目，地保可以行使地方政府的细小职能，这是中国体制给地方组织保留的功能。42他可以做很多好事，但是如果他本人的行为底线不高，他作恶的力量也是相当可观的。他们很容易利用职权敲诈勒索，包庇恶人。43地保是民众与官吏之间的缓冲器。毫无疑问，在整个漫长的中国历史中，他们对于防止暴政和过多侵犯民众的权利，起了很大的作用。
上面这些简略的描述或许有助于了解，要把一个省或几个省的资源集结起来对抗一个强大的造反运动，是多么困难的事情。每个督抚都有相当大的自主权，但又处于严密的监控之下。同样，州县是通过府来分别控制，省会对他们的影响不大。我们在全中国都可以看到权力的分割，但在实际的管理中却无法容忍些许的干涉。解除权力是上级主管机关的杀手锏。州县之间不会携手合作，除非通过省会来迂回牵线。知县之间与知府之间很少或没有直接的交流。在民众方面，日常生活与邻里生活的大多数问题都在官员不知情的情况下处理好了，每个知县都被迫按照这个古老的习俗限制自己的活动范围。于是，为了分散权力、确保皇权至高无上而精心设计的文官政府，只能在太平盛世顺利地运转。在战争时期，由于合作与联合过于困难，它就瘫痪了。
注释
1、在提供有关军队的介绍时，我主要依据《中国文库》第20卷中所载威妥玛的论文。威妥玛的数据主要来源于太平天国运动爆发时的汉语文献。帕克在其《中国》一书中对军队也有清晰的阐述。
2、八旗分为两个部分，即上旗和下旗：
三上旗：镶黄旗，正黄旗，正白旗；
五下旗：镶白旗，正红旗，镶红旗，正蓝旗，镶蓝旗。
3、论文见皇家亚洲协会北华分会《学报》，新版本，第22卷，第3-5页。
4、同前。
5、以下总计是1850年的数据，依据1825年的统计，只是近似值：
大区 军官 列兵 编外 工匠
直隶 16 7919 131493 31694 2528
东北 4 1086 41350 1138 1568
新疆 1 289 13576 504 128
总计 9294 186419 33336 4234
内地其他省份 1297 49595 8088 1011
全部总计 10591 236014 41424 5245
列兵包括少尉以下军官。
编外兵员具有现役军人的资格，可以从中选拔。
在内地的兵力中，陕西（1个师）、甘肃（6个师）和山西（3个师）占有大约一半兵力，另一半兵力驻扎在8个行省。上表录自《中国文库》第20卷。
6、其原因也许是此地原本为赐封给吴三桂的采邑，并且距离太远，在造反之后，由一支小部队维持。
7、这些数据都是威妥玛在1850年依据1825年的纪录提供的。
8、帕克在其《中国》一书中提供了不同的数据：河南820人，山东2926人，四川1500人，湖北5168人，江苏4000人，浙江5700人，福建3060人，广东6400人。见该书256页对面的地图。他没有指出出处何在。
9、梅耶斯：《中国政府机构》，第51页及以下；《中国文库》第20卷，第252页。
10、帕克：《中国》，第247页。
11、此段记述取材于密迪乐的《中国人及其反叛》一书第168页及以下。他有心只记下他在金陵陷落几周后访问该城的精确事实，但他的信息提供者或许只有太平军。
12、清政府关于这一事件的主要记载《平定粤匪纪略》卷二第26页说，满城在外城陷落后还坚守了两天，不仅军人，妇女也走上城头，在各处协助防御。在鸦片战争中，满人在镇江以同样拼命的方式抗击英军。洛奇《述事》第106页。这令人不免怀疑密迪乐这段记述的真实性，但决不能证明满人驻军在满城以外发挥了作用。
13、《京报》1853年11月7日号。
14、《中国文库》第20卷第404页。
15、1两就是1盎司银子，为中国重量单位。其标准由各地决定，但一般为一又三分之一盎司。此处的标准是国库两。
16、帕克：《中国》第198页及以下。在这份预算中，总收入为4687.1万两，支出为3152.28万两。他认为总的军费支出仅为1959.91万两，而驻京的旗人仅要求2到3百万两。我倾向于认为他的预算只包括了北京、东北、蒙古与新疆的费用，而没有囊括内地各省的费用，那些费用是由省级财政支付的。
17、《中国文库》第20卷第252页及以下，皇家亚洲协会北华分会《学报》，新版，第22卷第3-5页。
18、李翁兵：《中国史纲》第358-368页,比较J·罗斯的《满人》第453页。广西藩王死得早，自杀身亡，只留下一个女儿，无法继承王位。不过，她嫁给了该省的鞑靼将军，于是保留了一定的控制手段。
19、同前，第368页及以下。
20、此表摘自《中国文库》第20卷，总结可见于第365页。我们必须记住，这只代表支付薪俸的人数。其中肯定有不少空额。
21、同前，第294页及以下。
22、湖南，陕西，甘肃，四川，广东，广西，云南，贵州，福建。
23、表格中的对应名称取自《中国文库》第20卷第366-390页威妥玛的论文。梅耶斯的《中国政府》第59-61页开列了不同的对应名称，从旅长以下，各级军衔都降低了一级。
24、威妥玛的论文引用了几名御史有关此事的言论，本节概述了他们的指控。见《中国文库》第20卷第419页及以下。
25、在太平天国运动初期，周天爵写给湖北巡抚的信中提到了这一点。此信可见于。
26、梅耶斯《中国政府》第14页及以下；威廉斯《中央王国》第1卷，第417页、419页。
27、梅耶斯，第12页及以下。
28、梅耶斯，第17页；威廉斯，第1卷第421-428页。
29、威廉斯，第1卷第429页及以下。
30、同前，第1卷第431页及以下。
31、梅耶斯，第15页及以下。
32、见威廉斯，第1卷第438页。
33、梅耶斯，第33页。
34、威廉斯，第1卷第440页。
35、梅耶斯，第33页。
36、帕克《中国》，第164页。
37、梅耶斯，第38页及以下。
38、梅耶斯，第35页及以下。
39、同前，第6页。
40、一串钱，又称一千钱，交换价值各异，但一般等值于1美元或更多。
41、帕克，第173-175页。
42、道格拉斯《中国的结社》第111-113页。
43、同前，第16页。

继续阅读请关注公众号《半字书香》回复书号【75227】